Introduzione
La responsabilità penale dei dipendenti pubblici per condotte poste in essere nella vita privata rappresenta un tema di particolare rilievo per il diritto amministrativo e, più nello specifico, per il quadro normativo che regola il pubblico impiego.
Caratterizzata da un complesso equilibrio tra la tutela dei diritti del lavoratore e le esigenze di trasparenza, fiducia e integrità proprie della pubblica amministrazione, la responsabilità penale dei dipendenti pubblici è un argomento delicato che necessita di essere approfondito nel dettaglio. L'interesse della Pubblica Amministrazione alla tutela della propria immagine e reputazione si scontra, infatti, con il diritto del lavoratore dipendente alla riservatezza e alla presunzione di non colpevolezza. Tutto ciò anche quanto all’accesso al lavoro pubblico dall’esterno in ordine alla possibilità di partecipazione ai concorsi da parte dei cittadini con precedenti penali.
Al riguardo, un aiuto decisivo nell’approfondimento del tema è da attribuire alla giurisprudenza più recente che, sviluppatasi su fattispecie concrete, ha progressivamente delineato i confini di questa materia, ponendo in evidenza la rilevanza della gravità delle condotte extralavorative e l'importanza della proporzionalità delle sanzioni disciplinari adottate.
Responsabilità penale e riflessi sul rapporto di lavoro
La configurabilità di un nesso tra il reato commesso dal dipendente pubblico nella vita privata e il rapporto di lavoro dipende, in primo luogo, dalla natura del fatto illecito, dalle sue implicazioni etico-morali e dalla capacità dello stesso di incidere negativamente sulla fiducia che il datore di lavoro ripone nel lavoratore. Tale concetto è stato chiaramente evidenziato dalla giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, che si avrà modo di analizzare più nel dettaglio di seguito, secondo cui la commissione di reati che violano il cosiddetto "minimo etico" può compromettere irreparabilmente il rapporto fiduciario, anche in assenza di una connessione diretta con le mansioni svolte. Orbene, anche se posta in essere al di fuori dei confini spaziali e temporali del rapporto di lavoro, una condotta che, in virtù del suo grado di disvalore legale e sociale, sia suscettibile di ledere la dignità o l'immagine dell'amministrazione pubblica è sufficiente a giustificare l'adozione da parte della PA di provvedimenti disciplinari, tra cui anche il licenziamento per giusta causa.
Il procedimento disciplinare: un breve accenno
Per quanto riguarda i provvedimenti disciplinari, si ritiene opportuno in questa sede operare un sintetico riferimento alla normativa vigente in materia. Per l’appunto, è bene tenere a mente che il quadro normativo disciplinare, delineato dal Decreto Legislativo n. 165/2001 e successivamente integrato dalla c.d. “Riforma Brunetta”, prevede l'autonomia del procedimento disciplinare rispetto al procedimento penale. In particolare, gli articoli 55-bis e 55-ter del D.Lgs. n. 165/2001 consentono all'amministrazione di avviare procedimenti disciplinari per condotte penalmente rilevanti, anche senza attendere l'esito del giudizio penale. La giurisprudenza prevalente ha ribadito che tale autonomia risponde alla necessità di preservare l'efficienza e l'integrità dell'ente pubblico, permettendo un intervento immediato per tutelare l'immagine e il funzionamento dell'amministrazione.
I fondamentali concetti giurisprudenziali di fiducia e “minimo etico”
Ed è proprio in tale contesto che rileva il concetto fondamentale di fiducia reciproca, il quale costituisce fondamento del rapporto di lavoro pubblico, come riconosciuto dalla Corte di Cassazione nella recentissima sentenza n. 31866/2024. Attraverso questa pronuncia, i giudici della Suprema Corte hanno deciso della vicenda che vedeva protagonista un dipendente di un’azienda di trasporti pubblici, autista di autobus, licenziato dall’azienda in questione dopo essere stato condannato in via definitiva per reati di violenza sessuale, maltrattamenti familiari e lesioni personali.
Nello specifico, la Corte ha evidenziato infatti che, soprattutto nei contesti in cui il dipendente è chiamato a ricoprire ruoli di rilevanza pubblica o di contatto diretto con l'utenza, la gravità delle condotte extralavorative può minare in modo irreparabile la relazione fiduciaria, addivenendo alla conclusione secondo cui “tali condotte, ove connotate da caratteri di gravità, possono anche determinare l’irrogazione della sanzione espulsiva”. Dunque, una condotta gravemente immorale, anche se estranea all’attività lavorativa, può avere un impatto tale da rendere impossibile la prosecuzione del rapporto di lavoro. Al riguardo, la valutazione della gravità della condotta deve necessariamente tenere conto del c.d. “minimo etico”, concetto frutto dell’elaborazione giurisprudenziale nel corso degli anni, in virtù del quale è necessario considerare la condotta posta in essere alla stregua degli standard conformi ai valori dell’ordinamento ed esistenti nella realtà sociale.
Orbene, alla luce di quanto appena esaminato, le condotte extralavorative del dipendente pubblico sono oggetto di una valutazione particolarmente stringente da parte della giurisprudenza e sempre la Corte di Cassazione, nella sentenza n. 28368/2021, aveva già specificato chiaramente che tali comportamenti, qualora contrastino con i principi di integrità e correttezza e siano connotati da caratteri di gravità, possono legittimamente giustificare provvedimenti disciplinari anche in assenza di una connessione diretta con l'attività lavorativa. In questo caso specifico, la vicenda traeva origine dalla condanna per “Produzione, spaccio e detenzione illecita di sostanze stupefacenti o psicotrope”, con conseguente licenziamento, di un operaio addetto alla manutenzione degli impianti di acquedotto che non aveva rapporti con il pubblico o terzi, dipendente di una società consortile operante esclusivamente attraverso commesse pubbliche relative alle reti di acquedotto affidate in appalto dalla Regione Campania. Sebbene dunque non si tratti in questo ultimo caso di un dipendente pubblico, è opportuno sottolineare in questa sede che le argomentazioni utilizzate per la definizione di questa vicenda, sono state poi espressamente richiamate dalla Suprema Corte nella già citata sentenza n. 31866/2024, riguardante un rapporto di pubblico impiego.
Altro principio fondamentale che guida l'adozione delle sanzioni disciplinari è quello della proporzionalità. In base alla consolidata posizione della Corte di Cassazione, è possibile dunque ritenere che, in presenza di reati particolarmente gravi, il licenziamento per giusta causa sia considerato risposta proporzionata e legittima, in virtù di una menomazione del rapporto fiduciario tale per cui appaia impensabile la prosecuzione del rapporto di lavoro. Più nel dettaglio, la proporzionalità richiede una valutazione attenta delle circostanze del caso concreto, considerando la natura del reato, le sue conseguenze sull'immagine dell'amministrazione e la possibilità di compromissione dell'efficacia operativa dell'ente.
Questo orientamento giurisprudenziale, sebbene presti il fianco alle critiche di coloro che preferirebbero un approccio più garantista nei confronti della posizione dei lavoratori, produce l’effetto di salvaguardare l'immagine della pubblica amministrazione facendo leva sulla piena affidabilità dei propri dipendenti.
Ulteriori spunti di riflessione
Con l’obiettivo di fornire un quadro il più completo possibile della posizione della prevalente giurisprudenza sul tema, è bene sottolineare anche un ulteriore spunto rintracciabile nella sentenza n. 28368/2021 della Suprema Corte, con la quale è stato affrontato anche il cruciale aspetto della rispondenza tra condotta del lavoratore e contratto collettivo nazionale di riferimento: “quella di giusta causa di licenziamento è nozione legale che prescinde dalla previsione del contratto collettivo. L’elencazione delle ipotesi di giusta causa di licenziamento contenuta nei contratti collettivi ha, al contrario che per le sanzioni disciplinari con effetto conservativo, valenza meramente esemplificativa, sicché non preclude un’autonoma valuta-zione del giudice di merito in ordine alla idoneità di un grave inadempimento o di un grave comportamento del lavoratore contrario alle norme della comune etica o del comune vivere civile a far venire meno il rapporto fiduciario tra datore di lavoro e lavoratore”. In tal caso, infatti, il contratto collettivo nazionale disponeva che il licenziamento fosse possibili solo dopo sentenza passata in giudicato. Ulteriormente argomentando sul tema, la Suprema Corte ha chiarito che il principio di non colpevolezza fino alla condanna definitiva attiene alle garanzie relative all’esercizio dell’azione penale e non può quindi essere applicato, in via analogica o estensiva, in sede di giurisdizione civile in relazione alla materia delle obbligazioni e dei contratti.
Ulteriormente, da quanto esaminato si riesce ad evincere in maniera concreta che la tutela della reputazione dell’amministrazione pubblica rappresenta un interesse preminente, attentamente ponderato dai giudici, in grado di giustificare l'adozione di provvedimenti disciplinari anche in presenza di condotte extralavorative. Infatti, al riguardo, la Corte di Cassazione ha più volte sottolineato che l'integrità morale e la trasparenza dell'ente pubblico sono valori essenziali, la cui violazione compromette non solo il rapporto fiduciario con il dipendente, ma anche la percezione dell'affidabilità dell'amministrazione da parte della collettività. In tale contesto, la sentenza n. 31866/2024 ha riconosciuto la legittimità di un licenziamento motivato dall'esigenza di tutelare l'immagine pubblica dell'ente, gravemente compromessa dalle condotte del lavoratore.
Condanne penali e partecipazione ai concorsi
Il DPR 487/1994 non consente esclusioni dal concorso sulla base della semplice esistenza di una sentenza penale di condanna, anche se passata in giudicato.
L’esistenza di una sentenza penale definitiva di condanna può però assumere rilievo, in relazione a quanto previsto dall’art.2, comma 3 del DPR 487/1994, quando abbia determinato la perdita dell'elettorato politico attivo o la destituzione dall’impiego presso una pubblica amministrazione; in tal caso, infatti, vengono meno i requisiti generali di accesso all’impiego.
Analogamente, la sentenza penale definitiva di condanna può assumere rilievo, indipendentemente dalla perdita dell’elettorato politico attivo e da precedenti destituzioni dall’impiego, quando, previa valutazione del caso concreto, essa sarebbe idonea a comportare il licenziamento del lavoratore, se già in servizio: sembra logico ritenere, infatti, che se una sentenza è tale da impedire la prosecuzione di un rapporto già in essere, a maggior ragione essa impedisce la costituzione di un nuovo rapporto.
In altri termini quindi il DPR 487/1994 prevede la possibilità che le singole amministrazioni stabiliscano vincoli più rigorosi in ordine ai precedenti penali, fermo restando, ma solo per la PCM e in generale per l’accesso ai ruoli di “diritto pubblico” , il requisito della condotta e della qualità morale, che ovviamente assorbe ogni condanna penale per condotta dolosa Ciò apparirebbe confermato dal Consiglio di Stato, nella sentenza n. 3542/2016: "Qualora un bando preveda, tra i requisiti di ammissione, di «non avere procedimenti penali in corso» l'espressione «procedimento» deve intendersi come inclusiva delle varie ipotesi nelle quali un soggetto assuma la qualità già di indagato nella fase delle indagini preliminari".
Se questi vincoli invece non sono previsti nel bando, l’Amministrazione deve compiere una scrupolosa istruttoria, precedente all’assunzione in servizio del pregiudicato, volta a dimostrare in termini pratici la compatibilità del soggetto rispetto al posto che deve ricoprire.
Non sono possibili, pertanto, esclusioni de plano dalle selezioni o dinieghi di assunzione al servizio senza motivazione provvedimentale. In tal senso si è espressa la C.Cost. con Sentenza N. 408/1993 “sarebbe irragionevole che essa (l’Amministrazione ndr) debba procedere all'esclusione dal concorso senza alcun margine di discrezionalità, che le consenta di applicare il principio generale di graduazione della sanzione alla gravità del reato e di valutare l'eventuale compatibilità tra condanna ed ammissione all'impiego”
E’ necessario che venga data particolare attenzione quindi alla compatibilità tra il precedente penale e il ruolo e la professionalità da espletare nella PA, con eventuali provvedimenti di esclusione corredati da motivazioni in linea con un principio di proporzionalità della reazione amministrativa rispetto all’evento, con la considerazione del tempo e della modalità della commissione del reato anche con la disamina amministrativa degli esiti processuali, con la valutazione del comportamento ed degli atti successivi di ravvedimento del condannato.
Così anche Consiglio di Stato, Sez. IV – sentenza 19 luglio 2004 n. 5223 che dichiara l’illegittimità del diniego di assunzione verso un soggetto pregiudicato per carenza di motivazione del relativo provvedimento, il quale declama un generico riferimento all’art. 12, 2° comma, del D.P.R. n. 340/1982 ed anche TAR Calabria Sentenza n. 446 del 22.08.2008 il quale ha affermato che il mero accertamento di una condanna per taluno dei reati contemplati dall'art. 85 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, intervenuta anteriormente all' assunzione dell'impiego, non può condurre di per sé all'inibizione dell'ingresso in servizio dell'aspirante all'impiego
Infine da ultimo
Il Consiglio di Stato, nella recente sentenza del 1 febbraio 2023, n. 1132, ha chiarito che la mera esistenza di una sentenza di condanna non può giustificare, di per sè, un provvedimento di esclusione, in quanto lo stesso deve comunque essere giustificato e ampiamente motivato. In particolare, si legge nella sentenza che “il parametro di riferimento di tale valutazione non avrebbe dovuto essere quello “formale” della ostatività ex lege della condanna alla costituzione del rapporto di impiego (come nel comma 1, lettera f), dell’articolo 2), bensì quello “sostanziale” dell’incidenza della condanna sul rapporto fiduciario che deve necessariamente sussistere tra il dipendente pubblico e la p.a.“.
La clausola di esclusione, quindi, deve essere interpretata in senso necessariamente restrittivo, e cioè può essere escluso solo chi ha commesso un reato che comporta la destituzione di diritto, come previsto dall’art. 85 comma 1 lett. a) e b) del d.P.R. 3/1957.
Ne deriva che chi è destinatario di sentenze di condanna per reati diversi da quelli contemplati nell’art. 85 non può essere escluso da una procedura concorsuale.
Conclusioni
La responsabilità penale dei dipendenti pubblici per reati commessi nella vita privata solleva questioni complesse, che richiedono un approccio bilanciato tra la tutela dei diritti individuali e la salvaguardia dell'interesse pubblico. La giurisprudenza, attraverso un'analisi rigorosa delle circostanze del caso concreto, ha delineato principi chiari e articolati, incentrati sulla gravità dei comportamenti, la proporzionalità delle sanzioni e la protezione della fiducia e della reputazione dell'amministrazione. Questo quadro giuridico, in continua evoluzione, rappresenta un elemento fondamentale per garantire l'efficienza, la trasparenza e l'integrità del settore pubblico. Le medesime considerazioni vanno svolte per quanto riguarda la possibile partecipazione dei cittadini ai concorsi in presenza di condanne penali per reati inerenti alla vita privata.
